تضخّم حساب العهد .. أبعاد المشكلة وسبل حلّها

أعلنت الحكومة استراتيجيتها من خلال برنامج عملها والتي ارتكزت الى ثلاثة محاور أساسية، هي مكافحة الفساد وتعزيز النزاهة، واستكمال برنامج التحول الرقمي والإلكتروني للخدمات الحكومية، وقد اعتمدت الحكومة تلك الاستراتيجية من خلال برنامج عملها هذا وأرسلته الى مجلس الامة تنفيذا لأحكام الدستور في هذا الشأن.

وعلى الرغم من ان تلك الاستراتيجية قصيرة الأمد نظرا لقصر مدة الحكومة الحالية، الا انها جاءت انسجاما مع رؤية الكويت 2035 والتي تعكس خطة التنمية طويلة المدى لدولة الكويت.

وحيث ان استراتيجية الحكومة من خلال رؤيتها (كويــــت 2035) والتــي تمثل برنامج الحكومة ذات انعكاسات مالية، فقد استعرضت السيدة وزيرة المالية مشروع قانون الموازنة الجديدة 2020/2021، وقد ركزت وسائل الاعلام المختلفة على الانعكاس السلبي في تلك الموازنة والتي تمثلت في العجز المتوقع فيها والذي اعتبر الأضخم في تاريخ موازنات الكويت.

ولقد كان اللافت في تلك الموازنة والمؤشرات التي تم استعراضها هو تضمينها تقريبا مبلغ 390 مليون دينار بغرض تسوية لحسابات العهد التي ظهرت نتائجها في الحساب الختامي للدولة، وقد تمت الإشارة بهذا الصدد إلى ان برنامج تسوية العهد جاء بناء على اتفاق مسبق مع مجلس الأمة، ويمثل المبلغ تقريبا 4.2% من حجم العجز المتوقع، ولو اجرينا مقارنة توضيحية لبيان حجم تلك الاعتمادات المالية المخصصة لتسوية مشكلة العهد، والتي هي لا تمثل اجمالي حجم العهد الواجب تسويته خلال السنوات المالية القادمة بعد رسملتها، وإنما فقط للموازنة المعنية 2020/2021، لرأينا انها تعادل موازنات 10 جهات حكومية (صغيرة الحجم) من الوزارات والإدارات الحكومية للسنة المالية 2019/2020 والبالغ عددها 32 جهة أي بنسبة 31% (يمكن الحصول على البيانات الخاصة بإجمالي وتفصيل العهد من خلال تقارير ديوان المحاسبة المنشورة على الموقع الالكتروني).

وعلى الرغم من رصد اعتمادات مالية لتسوية العهد بهذا القدر(390 مليون دينار)، الا انه لن تكون لتلك الاعتمادات اية مردود او منفعة او قيمة مضافة في موازنة 2020/2021، باعتبار ان منفعتها قد تحققت منذ سنوات مالية سابقة ومعظمها بعيدة نسبية، لكن جاء رصد تلك الاعتمادات لمعالجة مشكلة متراكمة منذ زمن سماها البعض بكرة الثلج نظرا لتفاقمها دون معالجة في حينه.

وتجدر الإشارة إلى ان تسمية (حسابات التسوية - العهد) جاءت وفق دليل الحسابات الحكومية السابقة والتي استبدلت بالتسمية الجديدة (حساب الأصول المتداولة) وفقا لتعميم وزارة المالية رقم 5 لسنة 2016 بشأن دليل رموز وتصنيفات الحسابات الخارجة عن أبواب الميزانية وفق دليل إحصاءات مالية حكومية، ولغرض هذا الموضوع ولعدم تشتيت القارئ سيتم استخدام المسمى القديم لأنه المسمى الدارج المستخدم حاليا في التصريحات الرسمية.

ومسألة العهد تلك قد شغلت الشارع الكويتي من سياسيين ومختصين بشكل كبير، لكن هناك قله قليلة من هم مطلعون بشكل دقيق وواضح على الجوانب الفنية لتلك المسألة، وعلى الرغم من محاولات البعض شرحها لكن حسب وجه نظري لم تتميز تلك المحاولات بالشمولية مع تقديرنا لتلك المحاولات والتي قد تكون نتيجة لاختلاف وجهات النظر في التعاطي مع هذه المسألة، ولعلي أرى فيها من المناسب بهذا الصدد ان اسلط الضوء بشمولية وعمق من واقع بحث لي سابق في هذا الأمر وأتمنى ان يحالفني التوفيق في تلك المحاولة.

الإطار التشريعي الذي يحكم اعتمادات الميزانية:

حتى نتمكن من استيعاب المشكلة وحجمها، في البداية يجب ان نستحضر الجوانب التشريعية التي تنظم الشؤون المالية بالدولة، حيث بينت احكام الدستور كيفية تحصيل الأموال وإجراءات صرفها، والأحكام المتعلقة بأي مصروف غير وارد بالميزانية او زائد على التقديرات الواردة فيها، كما وضح المرسوم بقانون 31لسنة 1978 بشأن القواعد العامة لإعداد الميزانيات العامة والرقابة عليها والحساب الختامي والاحكام التفصيلية لذلك، كما منح المرسوم بقانون هذا وزير المالية سلطة اصدار التعاميم الخاصة بتنفيذ الميزانية (الموازنة)، بهدف ضمان التزام الجهات الحكومية بأحكام القوانين واللوائح عند تنفيذها لميزانياتها، والتي يتزامن صدور تلك التعاميم مع ابلاغ الجهات الحكومية بميزانيتها المعتمدة من قبل السلطة التشريعية والصادر بها قانون ربط الميزانية.

وتتسم تلك القواعد التي تبلغ بها الجهات الحكومية على اشتمالها لكل الاحكام والتوجيهات المتعلقة بالسياسة المالية للدولة والتي تنتهجها السلطة التنفيذية، فتحتوي على التوجيهات المتعلقة بضبط الانفاق العام والمحافظة على المال العام وتحصيل حقوق الدولة المختلفة على الغير.

وتعتبر الميزانية المعتمدة للجهة الحكومية ما هي الا خطة مالية لسنة واحدة تبدأ من الأول من ابريل من كل عام وتنتهي في نهاية شهر مارس من كل عام، ويشارك في اعداد تلك الخطة كل من الجهة الحكومية ووزارة المالية المعنية بالمالية العامة للدولة من خلال اللجنة العليا للميزانية والتي تحدد الإطار العام لمشروع الميزانية بمشاركة ديوان الخدمة المدنية والأمانة العامة للتخطيط.

وبمجرد صدور قانون ربط الميزانية فان ذلك يعتبر ترخيصا للجهة الحكومية باستخدام اعتماداتها المقررة لها في الأغراض المخصصة من اجلها، مراعية في ذلك كل التحفظات والقيود الواردة بالميزانية حيث انها تعتبر ملزمة بقوة القانون.

واستنادا الى احكام المرسوم بقانون 31 لسنة 1987 فإنه لا يجوز لأية جهة حكومية الارتباط على توريدات او اعمال او خدمات تجاوز اعتمادات البنود المختصة بميزانيتها، ويكون في حكم التجاوز كل ما يصرف قيدا على حساب العهد - مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية والمخصص كحساب وسيط لقيد المبالغ التي تم دفعها مقدما من قبل الجهات الحكومية، وذلك بهدف تجاوز الاعتمادات المالية نظرا لعدم كفايتها، ويجوز الصرف خصما على هذا الحساب بموافقة وزارة المالية ووفقا للشروط التي تحددها وزارة المالية في كتاب موافقتها، وتتحمل الجهة الحكومية مسؤولية الاجراءات المخالفة التي تتخذها لتنفيذ ميزانيتها وفقا لقانون ربط الميزانية.

لذلك لابد التأكيد على أهمية التزام الجهة الحكومية بالتعليمات والقواعد المالية الواجب اتباعها عند تنفيذ ميزانيتها على النحو الذي يحدده وزير المالية وفقا لأحكام المرسوم بقانون سالف الذكر، وعلى دورها في اتخاذ الاجراءات الجادة لترشيد الإنفاق ومعالجة الاختلالات في الصرف بما يتفق مع التوجه الحكومي لضبط وترشيد الإنفاق العام، كما ينبغي على الجهة الحكومية تنفيذ قرارات مجلس الوزراء المتعلقة بمعالجة مواطن الهدر في الإنفاق الحكومي.

الحسابات الوسيطة (العهد):

نظرا لجسامة الصرف قيدا على حساب - عهد مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية -، فقد أدرج جهاز المراقبين الماليين هذه الحالة ضمن حالات الامتناع المقرر في التعميم رقم 1 لسنة 2016 بشأن الإجراءات الخاصة بتنفيذ احكام 14 من القانون رقم 23 لسنة 2015 المتعلقة بالامتناع عن توقيع الاستمارة والمعدل بالتعميم رقم 3 لسنة 2018، بحيث لا يتم تمرير معاملة الصرف او القيد - حسب الأحوال - في حال إصرار الجهة على الصرف الا بتوقيع الوزير المختص او رئيس الجهة، وذلك بما يفيد تحديد المسؤوليات والآثار المترتبة على إتمام المعاملة المالية.

والصرف بوجه عام على الحسابات الوسيطة (العهد) تتطلب مزيدا من العناية من قبل الجهات الرقابية تجنبا من استغلال الجهات الحكومية بالصرف عليها بالمخالفة، ومنعا لقيام الجهات الحكومية من التجاوز بالصرف على اعتمادات الميزانية فان الصرف بالتجاوز محكوم آليا، وان النظم المالية الآلية التي تملكها وزارة المالية سواء السابقة (IFS) او الحالية (Oracle) لا تسمح بشكل او بآخر بالارتباط آليا بما يزيد على الاعتمادات المالية، وبالتالي لا تسمح بالصرف تجاوزا على الاعتمادات.

ونتيجة لما تم اثارته مؤخرا من قبل الجهات الرقابية بشأن تضخم حساب العهد بوجه عام، والحساب المعني (مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية)، فلابد من معرفة أسباب استخدام مثل هذا الحساب، حيث تقوم الجهات الحكومية بالقيد على هذا الحساب بقيمة المبالغ التي تدفعها تلك الجهات للغير ولا يتم تسويتها او تحميلها على أنواع مصروفات الميزانية لأسباب منها:

٭ عدم استكمال المستندات والإجراءات اللازمة لخصمها على المصروفات.

٭ لكونها تخص سنوات مالية لاحقة.

٭ لكونها ليست من ضمن المصروفات.

ونظرا لما تضمنه بيان وزير المالية من تخصيص الاعتمادات المخصصة لتسوية حساب العهد وعلى وجه التحديد للجهات التالية: وزارة الصحة بنسبة 51% ووزارة الخارجية بنسبة 18.6% ووزارة التعليم العالي بنسبة 6.6% (الباقي 23.8% موزعة على جهات أخرى لم يتم ذكرها بالبيان)، فإن ذلك ينصب بالدرجة الأولى على الجانب المتعلق بحساب عهد من نوع آخر بخلاف الحساب الذي تم ذكره سابقا وهو حساب عهد - دفعات واعتمادات نقدية بالخارج، والخاص بقيد المبالغ المحولة من قبل الجهات الحكومية الى الوحدات الإدارية التابعة لها خارج الكويت كالبعثات الديبلوماسية والمكاتب المتخصصة (صحية وثقافية وعسكرية وتجارية)، هذا على ان يتم تسويتها في النهاية على بنود مصروفات الميزانية بعد تقديم المستندات المؤيدة للصرف ومراجعتها وتدقيقها من الجهات المعنية.

ومن الناحية الموضوعية في وجه نظري بأن الصرف على هذا الحساب يعتبر أيضا في حكم المصروفات بعد (استبعاد المبالغ التي يتم صرفها نيابة عن الغير ويتم تحصيلها منهم لاحقا)، وبالتالي يعتبر الصرف على هذا الحساب موازيا حكما الصرف قيدا على حساب - عهد مصروفات تحت تسويتها على أنواع بنود مصروفات الميزانية - وعليه يجب الا تتجاوز المبالغ المحولة للخارج قيدا على هذا الحساب بأي حال من الأحوال ما هو مخصص لها باعتمادات الميزانية، الا ما يمثل الحد الأدنى المطلوب كسيولة في تلك المكاتب ووفق دراسة مستفيضة في هذا الشأن من الجهات المعنية، لكن من حيث الواقع فانه تبين من خلال تقارير ديوان المحاسبة المنشورة على الموقع الإلكتروني للديوان بقيام الجهات الحكومية المعنية بتحويل مبالغ للخارج خصما على الحساب المذكور بمبالغ تتجاوز اعتماداتها المخصصة لهذه الأغراض وبشكل كبير.

أسباب ظهور مشكلة تضخم حساب العهد:

ساهمت عوامل كثيرة في بروز تلك المشكلة وتضخمها خلال السنوات المالية السابقة، تلك العوامل التي يستنتجها أي قارئ متخصص عند اطلاعه على تقارير ديوان المحاسبة، ونستخلص من تلك التقارير العوامل التالية:

٭ عدم التزام تلك الجهات بما هو مقرر لها من اعتمادات مالية وفقا لقانون ربط الميزانية، على الرغم من أن القانون والتعليمات المالية الصادرة من وزارة المالية واضحة بهذا الشأن، وعلى وجه الخصوص المادة 22 من المرسوم بقانون 31 لسنة 1987، وذلك نتيجة لارتباط تلك الجهات بالتزامات تفوق اعتماد الميزانية المقررة لها، واللجوء الى حسابات خارجة عن أبواب الميزانية، ويعد ذلك أيضا مخالفة صريحة للمادة 147 من الدستور والتي تنص على الآتي (لا يجوز بحال تجاوز الحد الأقصى لتقديرات الإنفاق الواردة في قانون الميزانية والقوانين المعدلة له).

٭ عدم التزام تلك الجهات بما نصت عليه المادة 20 من المرسوم بقانون 31 لسنة 1987، من ان وجود اعتماد مالي لغرض معين من المصروفات في كل جهة حكومية لا يعفيها من ان تتبع بكل دقة احكام القوانين والقرارات والتعاميم المعمول به فيما يتعلق باستخدام ذلك الاعتماد.

٭ عدم قيام تلك الجهات بإجراء فحص دوري للحسابات بأنواعها، وإجراء التسويات اللازمة للحد من تضخم ارصدتها، مما ترتب عليه تجاوز ارصدة تلك الحسابات اجمالي تلك الاعتمادات، وفي بعض الأحيان تجاوز الى حدود تلامس اجمالي اعتمادات الميزانية للجهة الحكومية.

٭ عدم اعداد التسويات البنكية بصفة شهرية وإجراء التسويات اللازمة بشأنها أولا بأول، الامر الذي تترتب عليه عدم معرفة موقف النقدية بالبنوك وعدم متابعة حركة البنك بشكل دوري والرقابة على تلك الحسابات البنكية.

٭ عدم ادخال البيانات المالية أولا بأول بالنظام أدى الى عدم معرفة الموقف الحقيقي لحساب العهد - دفعات نقدية بالخارج - وأيضا نتيجة لقيام تلك الجهات بالصرف نيابة على جهات أخرى، مما ترتب عليه عدم اخذ تلك الجهات بعين الاعتبار الالتزامات التي عليها، الأمر الذي أدى الى عدم تعبير الحساب الختامي لتلك الجهات لحقيقته، هذا بالإضافة الى احتمال ضياع حقوق الجهة الحكومية لعدم إمكانية المطالبة بمستحقاتها تجاه الغير نتيجة للتأخير في المطالبة والتي تصل الى سنوات لعدم ادخال البيانات المالية أولا بأول بالنظام، والتي من المحتمل ان تسقط بالتقادم.

٭ تمويل تلك الجهات بما يفوق الاعتمادات المعتمدة لها بالميزانية، حيث من المفترض ان يكون التمويل في حدود اعتمادات الميزانية المقررة لها، وتتم دراسة تلك الاحتياجات من قبل الجهاز المختص على ضوء الاعتمادات المقررة، وذلك استنادا الى التعميم رقم 7 لسنة 2008 بشأن تطبيق نظام حساب الخزينة الموحد وتعديلاته على الوزارات والإدارات الحكومية.

٭ عدم التزام الجهات الحكومية بقرارات مجلس الوزراء في شأن ضبط وترشيد الانفاق العام، وكذلك المتعلقة بمعالجة مواطن الهدر في الانفاق الحكومي، بالإضافة الى القرارات الخاصة بإلزام الجهات بعدم اصدار اي قرارات يترتب عليها إضافة أعباء مالية جديدة على الميزانية العامة للدولة دون الرجوع لوزارة المالية لإبداء الرأي فيها، وعدم مراعاة الملاحظات الواردة بتقارير الجهات الرقابية.

٭ عدم التزام الجهات بقرارات مجلس الوزراء في شأن الاهتمام بالرقابة والمراجعة الداخلية ومعالجة ضعف أداء وحدات التدقيق والمراجعة الداخلية ونقص الكوادر المتخصصة، وإعادة تنظيم هيكلة الأجهزة المالية والاهتمام بالبرامج التدريبية.

٭ عدم وجود إجراءات رقابية فعالة على حساب عهد - دفعات نقدية بالخارج -، حيث انه كما أسلفنا ان تمويل هذا الحساب بالسيولة اللازمة يعتبر موافقة ضمنية على الصرف خارج اعتمادات أبواب الميزانية، وقد أدرج قيد ضمن القيود الواردة بقانون ربط الميزانية اعتبارا من السنة المالية 2017/2018 بما يحكم تمويل البعثات الديبلوماسية والمكاتب المتخصصة خارج الكويت على النحو الوارد بقانون ربط الميزانية.

معالجة مشكلة تضخم العهد:

ولمعالجة موقف الأرصدة المتضخمة حساب عهد - دفعات نقدية بالخارج - مطلوب اتخاذ إجراءات مدروسة وجادة في هذا الشأن وحلول ناجعة، والا يتم اغفال تطبيق مبدأ المسؤولية والمساءلة، وقد سبق ان اعددت مقترحا في ذلك الوقت (خارطة طريق) لمعالجة مثل هذا الملف، والتي اعتقد أنها كانت ستعالج المشكلة وآثارها بشكل جذري، ولو تم الاخذ بها في حينه باعتقادي لما كان هناك اثر لتلك المشكلة في موازنة 2020/2021، حيث سيكون رصيد حساب العهد في اطاره الطبيعي وحسب ما تم توضيحه سابقا.